时间:2016-08-22 00:02 来源: 作者: 点击: 次
| [摘要]目前，我国城市固体生活垃圾处理经费主要由财政承担，在城市财力不充足的情况下，财政对城市固体生活垃圾处理的支持力度更是有限，垃圾处理的结果也不理想。本文首先分析财政支持城市固体垃圾处理的原因，从资金来源和政策方面，研究了财政在城市固体垃圾处理中发挥的作用、存在的问题，并探讨了今后财政将如何介入城市固体生活垃圾的处理，以及介入的纵深层度。 [关键词]固体生活垃圾；处理；公共提供；财政对策 [中图分类号]F294[文献标识码]A[文章编号]1000-971X（2008）01-0109-03 随着经济的发展和城市化进程的加速，城市垃圾排放量也日益增加，这一问题如果不能得到妥善处理，就会对城市环境和居民生活产生不良影响。城市固体垃圾的处理，属于城市政府提供的公共服务的一部分，有赖于政府财政的投入和支持。 一、财政介入城市固体生活垃圾处理的原因分析 公共部门应该提供什么样的产品和服务以及在什么情况下由政府提供是恰当的，一直是公共财政领域研究的热点问题。目前，我国城市固体生活垃圾处理的费用大部分是由财政负担的，城市财政介入垃圾处理这一领域的原因在于： （一）城市固体生活垃圾处理属于城市政府提供的公共服务的一部分 良好的城市环境卫生不仅关系到城市的形象，更为城市的经济发展和人民生活提供优越的条件，而城市垃圾处理的效果直接决定了城市环境卫生的优劣和水平，所以，城市政府无不高度重视垃圾处理工作。城市垃圾处理和城市道路交通等服务一样，属于公共服务的一部分，提供这种公共服务是政府的职责所在。从公平角度讲，每个人都有享受良好的城市环境卫生的权利，这只能通过政府提供环卫服务来得以实现，否则，将会影响整个社会的福利水平。 （二）城市固体生活垃圾处理具有公共产品的性质，政府有责任提供这种类型的公共服务 财政学理论指出，当一种物品是共用品的时候，由政府提供就是恰当的。纯共用品就是同时具有非排他性和非竞争性的产品，现实生活中很少存在纯公共产品，大部分是只具有其中一个特点准公共产品，城市垃圾处理就是一种准公共产品，因此，政府有必要介入城市生活垃圾处理领域，并监督垃圾处理的减量化、资源化、无害化目标的实现。 然而，公共产品的分类并不是绝对的，当技术条件和市场条件发生变化时，产品的公共属性也会随之发生变化，如垃圾处理也可以具有排他性。排他性就是必须付费才能享受这种服务，但是，个人倾向于隐藏自己的真实偏好，没有人愿意主动付费，垃圾收费政策在一定程度上会失效，垃圾处理的费用将不能保证，其处理的效果会受到影响，这会降低整个社会的福利水平。因此，即使垃圾处理的公共产品性质发生变化，政府也应积极提供垃圾处理服务。 （三）外部性和免费搭车效应 外部性和免费搭车效应的存在，使得市场不可能主动、有效地提供城市固体生活垃圾处理服务。外部性就是以市场机制之外的某种方式影响其它实体的收益或损失，得到收益就是具有正的外部性效应。城市垃圾处理就具有较大的正外部性效应，即它同时也为许多不付费的人提供了服务。而个人又不可能表露自己对垃圾处理的偏好，都期待别人付费自己免费享受服务，这又存在了免费搭车的问题。 一般来说，城市的环境卫生服务由于其非赢利性或低盈利性的特点，民营企业不可能主动投资。由于免费搭车动机的存在，在没有政府强制性措施的条件下，居民个人不可能主动为垃圾处理付费，也没有动机主动清理公共场所垃圾，企业就更没有理由提供这种产品。 垃圾处理的公共提供并不一定意味着公共生产，出于成本和效率的考虑，政府可以引入市场竞争机制，福利经济学指出，竞争能产生有效率的产出水平，我们在支持政府提供垃圾处理这种公共服务的同时，也建议政府引入市场机制，以提高财政资金的使用效率和改善垃圾处理的效果。 二、目前城市生活垃圾处理的现状及存在的问题 20世纪90年代初，我国城市垃圾处理开始起步，经过十几年的发展，垃圾处理取得了一定的成效，但也存在许多问题。 （一）资金支持 目前，我国城市垃圾处理的费用主要由财政承担，财政资金的支持对垃圾的处理起了很大的作用。 首先，财政负担环卫人员工资和各种垃圾收集、运输设备的费用。环卫人员的工资支出主要依靠财政补贴。城市固体垃圾的收集需要大量的固定设施，如垃圾回收站、垃圾中转站、垃圾桶等设施，设施的投资由环卫局管理，而经费由财政负担。 其次，城市垃圾处理厂的费用由财政提供。我国目前的垃圾处理厂主要有三种：垃圾填埋场，卫生堆肥厂，焚烧厂，以前两种形式为主。垃圾填埋场的建设和运营方面，财政要负责垃圾填埋场建设资金的筹集。目前大部分堆肥厂存在亏损，财政还要负责弥补其亏损（这相当于对国有企业的亏损补贴），非但没有减轻财政的压力，相应地又增加了财政的负担。我国已有的垃圾焚烧厂，主要是政府投资建设的，大部分城市目前的财力水平尚不能承受焚烧设施巨额的资金需求. （二）政策支持 财政不仅从资金上支持城市垃圾处理工作，还提供政策上的优惠。例如，财政提供优惠的税收政策支持废品回收。我国税法规定，对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税。提供优惠的政策支持对垃圾的回收再利用和资源化工作，如对利用城市垃圾发电实行增值税即征即退的优惠。此外，还提供优惠的政府融资和贷款鼓励民营企业参与城市垃圾处理。 （三）存在的问题 1.财政对城市环卫的支持力度受到城市财政收入不足的限制。大部分城市的现状是，环卫部门的自营收入和财政补贴之和仍不能满足基本垃圾处理的需要，在一些中小城市，甚至连环卫人员的工资都不能保证。在这种情况下，城市垃圾处理的效果可想而知，并且大部分中小城市的垃圾根本就没有经过任何无害化处理，直接堆放在垃圾场，对环境和土地造成了严重的污染。 2.城市垃圾处理费用主要由财政资金支持，没有充分利用其他融资渠道。一方面，城市垃圾清扫业的盈利模式不清晰，没有私人愿意涉足这个领域。垃圾处理的大型设施如焚烧厂、垃圾填埋场的建设投资规模大、回收期长、利润水平低，一般企业不愿意投资垃圾处理行业。另一方面，受金融体制的影响和银行不良资产率的影响，商业银行一般不愿意贷款给城市基础设施项目，而政策性银行的资本金规模较小，贷款资金来源有限，这样，城市垃圾处理的基础设施建设贷款就很困难，融资渠道受限。 三、财政介入城市垃圾处理的纵深层度探讨 在建设公共服务型财政的背景下，财政有必要介入城市固体垃圾处理领域，但同时我们也在建设社会主义市场经济体制，效率要求政府引入市场竞争机制，因此，我们有必要探讨今后财政介入城市垃圾处理的方式、方法以及介入的纵深层度。从总体上来说，在城市垃圾处理方面，应坚持财政引导，适时退出，引入市场，倡导竞争的原则，具体可以从以下方面改进： （一）对于公共性极强的城市垃圾处理项目，财政有必要负担其全部处理费用。城市垃圾处理不属于纯公共产品，不一定由政府全部提供，但其部分服务也具有极强的公共性，并且本身又具有特殊的要求，还有一部分垃圾处理项目，可能由于垃圾的成分原因使得市场不愿意也不能参与进来，在这种情况下，财政有必要介入并提供全部处理费用。 （二）财政应通过政府采购等形式引导市场进入垃圾清理服务领域，同时引入竞争机制。城市垃圾处理的部分项目可能很难找到盈利模式或者利润率很低，民间企业一般不愿意涉足这些领域，在这种情况下，财政可以通过政府采购的形式引导民间企业进入这一领域。 美国著名学者哈维罗森指出：即使某种物品有公共提供的条件，我们还要在公共生产和私人生产之间做出选择。即垃圾处理可以由政府提供，但并不一定由政府负责其直接生产。如果公共产品生产的私人部门成本比公共部门低，且能够签订比较完备的合同，则由私人生产的理由更充分。因此政府可以通过竞标采购的形式引入市场，让私人生产这种公共品。这样，不但可以节省资金、提高资金的使用效率，而且会使垃圾处理的效果有所提高。 （三）在垃圾处理的基础设施项目建设中，财政应发挥引导作用，带动社会资本投入这一领域，并采用多种融资方式和优惠的财税政策，引导大型环保公司参与垃圾最终处理设施的建设和运营管理。 1.充分发挥各级政府财政资金的引导作用，加大财政资金对城市垃圾处理基础设施的支持力度，采用贴息、贷款担保等多种方式，带动社会资金投入基础设施建设。 2.引入市场机制，推行市场化改革，实现政企分开，政企共建垃圾处理的基础设施。市场竞争机制能实现资源配置最有效率的水平，引入市场机制一方面可以拓宽资金的来源范围，另一方面能提高资金的使用效率，使有限的资金发挥最大的效率。由于国有企业缺乏有效的绩效管理体制，效率低下，所以，实现政企分开，有利于引入竞争提高效率；政企共建垃圾处理设施，有利于融资、缓解垃圾处理资金缺口。 3.拓宽融资渠道，采用多种融资方式。环卫部门应放宽民间资本进入门槛，采取特许经营权制度，鼓励社会资本通过多种形式参与垃圾处理基础设施的建设。具体来说，我们可以采用BOT、ABS、信托和证券市场等新型融资方式。BOT是特许经营权的一种新方式，它是吸引社会资本加入基础设施建设的一种融资方式。ABS既资产证券化回购融资，美国现在的基础设施建设主要靠这种融资方式。它具有独到的优点，它可以把政府现有的垃圾处理基础设施证券化卖给私人部门，通过资产变现，实现政府在这方面投资的滚动发展，形成良性循环。 4.完善垃圾处理设施的成本补偿机制，采取合理的收费制度。对能具体确定受益对象的项目进行合理收费。准确确定垃圾处理的收益对象有一定的难度，但政府可以确定其大体的范围，如城市所有的居民肯定是垃圾处理的受益对象，政府可以采取强制性措施要求居民按一定的标准缴纳垃圾处理费。 目前，部分城市已经开始实行这种收费制度，但收费的标准偏低，难以补偿巨额的垃圾处理费用和设施建设费用，因此，政府有必要提高垃圾收费的标准。 （四）财政应采取一定的政策和优惠措施鼓励企业、科研单位等机构加大对垃圾处理方式方法的研究。城市垃圾处理是一项世界性难题，随着垃圾成份的变化，垃圾处理也越来越困难，我们国家在借鉴国外先进垃圾处理技术的基础上，鼓励企业和科研机构加大科研力度，进行技术创新，并给企业提供优惠的政策支持，给科研机构提供经费支持。 参考文献： [1]哈维罗森.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2003. [2]张铭.基础设施建设投融资模式比较分析[J].上海综合经济，2002，（11）. [3]李乾杰.小城镇生活垃圾处理经费分析[J].城镇建设，2004，（04）. [4]吴林军.基础设施投融资体制市场化改革探析[J].内蒙古大学学报，2004，（02）. [5]杜莉.城市财政学[M].上海：复旦大学出版社，2006. |
