“责令停产”不同于“责令停止生产”

　　在中国环境报7月12日刊登的《“责令不作为”能否申请强制执行?》一文中，作者提出了“责令停止生产不是行政处罚应属于行政命令”的观点后，一些执法人员对此产生了分歧。

　　一种观点认为，环境法律法规中规定的“责令停止生产”就是《行政处罚法》中规定的“责令停产”，“责令停产”就是“责令停止生产”的简称;或者也可以理解为“责令停止生产”就是《行政处罚法》第八条第(七)项规定的“法律、行政法规规定的其他行政处罚种类”，是一种能力罚，并非“责令改正”。

　　另一种观点认为，《行政处罚法》中的“责令停产”与环境法律法规中规定的“责令停止生产”有本质区别。即“责令停产”属于行为罚，是对当事人的权益有重大影响的行政处罚。“责令停止生产”是要求、命令纠正违法行为，是责令改正的具体表现形式，是一种行政命令。笔者赞同这种观点。

　　从字面上理解，停产就是停止生产，责令停产和责令停止生产没什么区别。但笔者认为，从立法本意和条文所处的具体环境来分析，其区别还是很大的。

　　在《行政处罚法》第八条第(四)项和2010年1月19日环境保护部修订后的《环境行政处罚办法》(第8号令)第十条第(四)项中都将“责令停产”列入了行政处罚的种类之中。而“责令停止生产”只在《环境行政处罚办法》(第8号令)中才将其列为责令改正或者限期改正违法行为的8种主要形式之一。

　　所谓责令停产，是指国家行政机关对违反行政管理法规的工商企业或个体经营户，依法在一定期限内剥夺其从事某项生产权利的行政处罚，属于行为罚的一种。由于责令停产的处罚将直接影响企业的生产与经营利益，因此对比较严重的行政违法行为才适用。

　　值得注意的是，在环境法律法规中，需要对违法排污企业进行责令停产的处罚案件，由环保部门立案调查后，并报县级以上人民政府，按照《行政处罚法》规定的有关程序执行，当事人要求听证的，人民政府应当组织听证，听证后由人民政府做出处罚决定。

　　而责令停止生产，在我国的环境法律法规中是指在建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未验收或经验收不合格，而主体工程擅自投入生产或使用的情况下，对建设者实施的一种责令改正违法行为的行政命令。根据《行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当“责令改正”或者“责令限期改正”违法行为。

　　那么环保行政机关对违法建设项目“责令停止生产”是否属行政处罚?

　　所谓行政处罚，是指享有行政处罚权的行政机关或法律、法规授权的组织，对违反行政法律规范、依法应当给予处罚的行政相对人所实施的法律制裁行为。而责令改正，一般是指行政机关或法律、法规授权的组织，为了制止正在发生或已经发生的违法行为及其后果，而责成违法行为人立即停止违法行为、消除违法后果或恢复原状的行政决定。

　　从法律性质上分析，行政处罚具有的最典型特点是制裁性，而责令改正是要求、命令纠正违法行为。责令改正本身不具有制裁性质，它是责令违法行为人自行纠正或停止违法行为，履行法定义务，消除不良影响。

　　根据最高人民法院2004年《关于规范行政案件案由的通知》规定，“行政行为”共有行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政许可、行政命令、行政复议、行政撤销、行政检查、行政征收等27个种类。因此，行政命令不属行政处罚。行政命令也不适用行政处罚程序的规定。

　　根据《行政诉讼法》第六十六条的规定，公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。责令改正决定属于具体行政行为的一种形式。因此，根据上述法律规定，当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行责令改正决定的，环保部门可以向人民法院申请强制执行。

　　对此，环境保护部在《关于环保部门可以申请人民法院强制执行责令改正决定的复函》(环函〔2010〕214号)中做出行政解释，即在具体案件的处理中是“责令停产”还是“责令停止生产”，应当结合违法行为的性质，选择适用相应的具体法律法规规章条款。因此，判断一个行政行为是否是行政处罚，还要看这一行为是否符合行政处罚的属性，即行政处罚是对当事人违反行政法律规范行为的制裁。

　　据此，环保行政机关对违反建设项目“三同时”即投产的违法企业做出的“责令停止生产”的具体行政行为应属于行政命令，而不是行政处罚，不需要适用行政处罚的程序规定，可直接以环境违法行为改正决定书的形式做出。

　　在此需要说明的是，当环保行政机关做出责令改正决定时，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，同时还必须在违法行为改正决定书中告知当事人起诉期限。