张乃剑：京津大都市经济区发展战略探讨

　　自改革开放以来，我国出现了引起世界关注的三大经济热点地区，一是长江三角洲，二是珠江三角洲地区，三是京津大都市地区。目前，三大经济热点地区的经济总量已占全国经济总量的36.9%左右。但是，三大经济区发展并不平衡，京津地区明显落后于长三角、珠三角地区，且有进一步拉大差距的趋势。广东、江苏、浙江、福建、山东五省的经济总量分别占全国的10%左右，而北京、天津两市加上河北全省的经济总量只占全国经济总量的8.9%，不及长三角地区的一半，与珠三角地区相差300多亿元。京津地区这种状况与本身的区位优势、城市地位、各种资源优势相比，极不适应。

　　如何加快京津地区经济发展步伐，使京津地区真正构成能与长三角、珠三角相竞争的三足鼎立格局，尽快实现京津地区在我国北方地区的龙头经济主导地位，有很多现实问题需要引起重视，有很多理论问题需要探讨，有很多战略对策需要调整。

　　一、京津经济区的概念应该明确定位

　　对一个区域热点地区概念的准确定位很重要，一旦定位错了，或者定位模糊，就会给一个地区城市功能带来混乱，甚至会使这个地区的发展方向走偏，热点地区也许就热不起来。

　　我们认为，京津地区的经济区域概念就存在着这方面的问题。长期以来，京津地区经济区域概念比较含糊，说法不一。最早有“黄淮海地区”一说，继而又有“大北京都市区”一说，还有“环渤海经济区”、“京津唐经济区”、“京津冀经济区”等多种提法。提法的不确定，表明了发展思路不清晰，目标不明确，区域概念定位有问题。

　　对于这些提法，我们认为，“黄淮海地区”范围太大，这是一种地理学的概念，如果从地理经济学角度，尤其是与现代流行的“大都市圈”理论相对照，显然有失个性和特点；“大北京都市区”，忽略了天津直辖市，不可取；“环渤海经济区”提法，主要是想借用“渤海湾”与“长江三角洲”、“珠江三角洲”的大江、大海相对应，这种提法有点牵强附会；“京津唐经济区”与其他几种提法的区别，主要是带上了北京、天津两市以外的唐山市，尽管唐山市经济总量是北方继北京、天津以外的强市之一，但唐山市的城市功能和行政平台与北京、天津具有不可比性，而且除唐山外，还有石家庄、廊坊、保定等几个实力较大的城市。京津冀经济区的提法，主要问题是将城市与省级行政平台混在一起，有悖区域经济学基础理论。

　　我们认为，我国北方区域热点的经济区概念，最好定位为“京津大都市经济区”。凡出现一个一定规模的经济热点地区，必须有1—2个核心大城市作为基础，以其辐射周边腹地的一片中小城市群，从而拉动葡萄串式的一片城市群或一个城市带的崛起。

　　北京市是我国13亿人口的首都。天津既是中央直辖市，又是我国最早的民族工业发祥地之一，也是位列我国经济实力最强的六大城市之一。两城相近，等于是一对姊妹城，这对姊妹城尽管各有一定的劣势，但却有全国众多城市无法可比的一些优势，打造好这对姊妹城，完全具备形成经济热点地区的条件和基础。只有突出和依靠北京与天津这对姊妹城的地位，这一地区和长江三角洲、珠江三角洲三足鼎立的格局，才能真正实现。

　　二、京津大都市区区域规模应该明确定位

　　由于京津区域经济区概念定位不明确，故对这一地区的区域规模定位长期以来未能明确。根据大都市圈理论和参考长江三角洲、珠江三角洲的经验及京津地区的实际，京津大都市经济区区域规模，我们认为，最好以北京和天津为核心，在半径300公里范围的大中城市，作为京津大都市经济区的范围，这一范围大致是北到承德，西到张家口，东到秦皇岛，南到石家庄——沧州东西一线。这一区域有大中小城市27座，总面积约18万平方公里，人口约有7000多万，是目前我国三大经济区人口最多，面积最大的地区。

　　对于这一区域规模定位，我们主要是从三个方面因素考虑的：

　　第一，这一区域交通很发达，已形成配套齐全的航空、海运、高速公路及铁路的立体交通网络。从北京、天津的公路机动车可在2～3小时内到达这一区域内任意一个城市，从而实现3小时经济圈。

　　第二，这一区域大中小城市分布结构合理，大、中、小城市梯形布局优势明显，具备建立大都市卫星城市群的先天条件。

　　第三，北京、天津周边城市空间大，便于北京、天津两大都市产业扩张、功能外延，实现区域优势互补，共同发展，尤其是两城市的发展，将首先带动河北省的全面振兴，以此辐射环渤海的整个地区。

　　三、京津大都市经济区应该借鉴长三角、珠三角地区的经验

　　从长三角、珠三角地区强劲发展的态势来看，如果京津经济区不能有更多更好的措施和办法的话，很有可能把距离进一步拉大。面对这一严峻形势，京津大都市经济区一定要从长三角、珠三角地区吸取有益的经验，扬长避短，走出符合京津大都市经济区特点的路子来。

　　目前，有两个方面的经验值得借鉴。

　　第一，强化县域经济。长三角、珠三角地区发展的最大特点是区域内县域经济相当发达，构成了支撑核心大城市上海、广州的富饶腹地。在2002年全国综合经济实力百强县排名中，浙江、江苏、广东三省共有56个县（市）名列其中，这56个县（市）多数集中在上海和广州市周边地区。这充分说明，县域经济是支撑大都市圈经济区发展的基础，中心大城市是带动县域经济的龙头，只有县域经济和中心大城市实现互动，才能实现一定区域内经济的全面发展，否则，大城市就会成为孤岛。对于这一点，正是北京、天津和河北省的弱势。这一地区的县（市）和后改成辖区的原各大城市郊区县总数超过150个，但真正进入全国百强县行列的，不及江苏苏州一个市。苏州所辖的5个县级市全部进入百强县市。浙江也有多个省辖市的所属县（市）整体进入全国百强县。因此，京津大都市经济区要想后来居上，一定要在腹地县域经济上下工夫。如果北京、天津、河北省所属的县（市）能有10%进入全国百强县行列，这一地区的经济格局将发生重大变化。

　　第二，建立健全区域合作机构和合作机制。长三角、珠三角地区目前区域发展的互动协调机制相当成熟，区域经济一体化已基本形成格局，这是目前京津大都市经济区所无法相比的。京津大都市经济区发展落后于长三角、珠三角地区的一个主要原因就是相互封闭，各自为政，难以分工协调，资源配置极不合理。京津大都市经济区一定要从全局的战略高度出发，彻底打破行政的人为障碍，在改革开放的总原则下，让市场经济无形的手，将京津大都市区域融合起来，从而达到整个区域的协调发展、健康发展。

　　四、京津大都市经济区未来发展中亟待解决的几个问题

　　第一，建立和健全京津大都市经济区区域协调发展的合作同盟机构和合作同盟机制.根据国际国内区域合作的惯例和规则，一定区域范围内同盟成员的合作，一定要建立区域合作同盟机构,以协调区域合作同盟成员之间的关系，制定区域合作的章程和有关合作规则，制定区域发展远景规划，处理合作同盟成员之间发生的各种矛盾。目前，京津大都市经济区合作已迈出了可喜的一步，在河北省廊坊市建立区域合作同盟机构的计划，现在已经进入启动阶段。廊坊市地处天津、北京两市中间地带，在此建立京津大都市经济区合作同盟机构总部具有得天独厚的条件。

　　第二，京津地区行政区域应该进行合理调整。研究中我们发现，京津地区的平面图就像是人的一只巴掌，河北省是巴掌的主体，北京和天津处于手掌心，河北省的行政管理中心在石家庄，处于手腕位置，但全省的经济中心区即巴掌的大片地区却在北方，这一地区受北京、天津辐射影响最大。针对这一特殊的区位结构，有必要对京津地区进行行政区划的重大调整。这一地区行政区划调整，应该坚持发挥北京、天津两大城市辐射功能和减轻河北省区域广、负荷重的原则。扩大北京市和天津市的腹地空间，解决河北省对一些地区鞭长莫及的劣势。

　　对于具体区划调整设想，可将河北省北方的张家口、承德两市划归北京市管辖，这种调整利于北京市加强对首都北方屏障地区统一规划建设。张家口、承德地区的生态环境建设、经济发展水平，直接关系到北京市的城市生态安全和大城市的腹地支撑力。建设这一地区，河北省经济支持实力不够，而北京市有经济实力支持，但无行政管辖权。如果实行区域调整，就可以最大限度地发挥北京市的优势，克服河北省的劣势，促进北京市行政资源、大都市功能、产业外延转移，以此解决北京市目前产业布局空间不足的突出矛盾；另外，将秦皇岛、唐山、廊坊三市划归天津管辖，可以加强天津市对天津港、秦皇岛港两大港口的统一规划，统一建设，减少两大港重复建设，无序竞争的矛盾，以此形成两大姊妹海港的实力拳头；唐山、廊坊划归天津市后，可以使天津和唐山、廊坊工业资源有效整合，优势互补，形成天津、唐山、廊坊连成一片的北方工业经济走廊。假如真能做到这样的话，未来京津大都市经济区的优势就必将得到有效整合，京津经济区超过长三角、珠三角地区就指日可待。环渤海地区城市群集聚和产业群集聚就将会较快实现。

　　以上的调整设想，从空间上看，河北省虽然缩小了管辖范围，但是，从长远看，对于河北省是有利的，这种调整最大好处就是减少了石家庄小马拉不动大车的矛盾，促进河北省将建设的重点转移到以石家庄为中心的南部区域。只要北京和天津将原有的河北省北方地区带动起来，河北省受其辐射也就可以实现跨越式的发展。如果能够实现这一区划调整目标，京津大都市经济区就能真正活起来。

　　第三，京津大都市经济区城市功能定位应该进行战略调整。我们认为，京津大都市经济区发展之所以落后于长江三角洲和珠江三角洲，这一地区城市定位错位，不能不是一个主要原因。在这当中，北京市问题比较突出。北京市城市规划经历了多次反复。建国初期主导意见是把北京建成大工业城市。1954年10月，当时国家计委在向中央提出的北京市城市规划审议报告中，明确提出：不赞成北京市规划中把北京市作为“强大的工业基地”城市的定位，但后来在大办工业基地的思潮影响下，原国家计委的意见没能得到采纳。上世纪60年代，北京城市建设的问题暴露很严重，北京到底应该向什么方向发展，当时由李富春同志牵头向中央提交了《关于北京城市建设的报告》，报告提出了北京市城市建设存在的四个方面的突出问题，明确了把北京建成“全国政治中心和文化中心”的定位目标。在这一报告中，还对北京长安街的建设，作出了明确规划，对长安街的建筑标准、建筑风格、功能定位，提出了具体要求。这一报告到今天仍有前瞻性，既符合北京市城市功能定位，又兼顾了中国的民族文化特点，不失为一个好的城市规划报告。1964年3月，中央批准了李富春同志的报告，但由于文化大革命的干扰和破坏，中央批准的报告不仅没有得到贯彻实施，反而使北京城市建设更加陷入了无政府状态。1971年北京市在总结13年经验教训的基础上又做出了一个总体规划，但由于当时的特殊政治背景影响，此规划被长期搁置。1982年，北京市又重新编制了一个城市建设总体规划，1983年党中央国务院批准了这一规划，这一规划再次明确了北京的城市性质定位为：“全国政治中心和文化中心”。党中央、国务院在批复中指出，北京是全国的政治中心和文化中心，北京的城市建设和各项事业发展，都必须服从和充分体现这一城市性质的需要。要为党中央、国务院领导全国工作和开展国际交往，为全市人民的工作和生活创造完善良好的条件。北京城乡经济的繁荣和发展，要服从和服务于北京作为全国的政治中心和文化中心的要求。工业建设的规模，要严加控制，工业发展主要应依靠技术进步。今后北京不要再发展重工业，特别是不能再发展那些耗能多、用水多、运输量大、占地大、污染扰民的工业，而应着重发展高精尖的、技术密集型的工业，尤其要迅速发展食品加工、电子工业和适合首都特点的其他轻工业，以满足人民的生活和旅游事业的需要，要迅速发展多种服务业，提高服务质量，方便居民生活，创造第一流的社会服务水平。

　　1983年北京市的总体规划和党中央、国务院的批复意见，对北京市的性质定位是正确的，准确的。尽管90年代后北京市对城市规划作了多次修改，没有否定“全国政治中心、文化中心”的定位，但是，这一规划在具体实施过程中，对“全国政治、文化中心”的定位，还是出现了偏离和错位，建国初期要把北京建成全国经济中心，“强大的工业基地城市”的错误观念又重新抬头，要把北京建成全国经济中心，国际金融中心的呼声一浪高过一浪，在这一风潮的推动下，北京出现了历史上从未有过的大规模扩张，城市像摊大饼一样无约束地扩大，人口急剧增加，突破了1983年制定的到2000年人口控制在1000万人的规模。

　　现在北京的个性和特色越来越少了，北京长安街建设完全脱离了当初李富春同志向中央提出报告的要求，高大、成片的现代化水泥、钢铁建筑、火柴盒式的建筑，把民族风格的建筑冲得所剩无几，国家大剧院等超大型的现代建筑与天安门周边古建筑群严重不协调。这种丢掉民族建筑风格，不顾城市个性化特点的做法，如果不能引起重视，那将是中国建筑史上无法弥补的遗憾。城市的盲目发展，还给财政带来了极大负担，城市基础建设跟不上工业和人口膨胀的需要，城市基础设施建设几乎成了北京市财政负担的无底洞。在这种形势下，导致北京市建成区、功能区过度集约，建城区的人口密度已经远远超过伦敦等国际大都市，城市中心向外低效蔓延的矛盾相当突出。

　　天津市受北京市竞争压力大，因辖区小，工业项目只能聚集在有限的城区空间，而且很多工业项目与北京市重复，且规模又大，影响了天津的后续发展。

　　因此，京津大都市经济区的所有城市，必须对各自城市的功能定位进行战略调整，在今后健全大都市经济区合作同盟机制的条件下，统筹这一地区的全面发展。城市建设要体现特色，产业要有所分工，功能要有所分工。只有这样，才能突出北京、天津的双核心城市地位，发挥两座特大城市的特有作用，达到资源共享，优势互补，实现全地区的协调发展。

（中国管理科学研究院区域发展研究所所长  张乃剑）