如何提高生态规划的实效性？

　　生态省市建设是推动生态文明建设的基本体现，而规划是生态建设的基础。作者分析了生态规划实效性的内涵，提出了“过程与结果并重”，具有复合价值取向的、综合的规划实效性评价指标体系，并针对《江苏省太仓市生态建设规划》，提出了建设性修改建议。本报今日特刊登此文，以飨读者。

　　近年来，很多省、市、县编制了生态省、市、县建设规划，实施了生态省、市、县创建。编制生态规划只是生态建设工作的开始，而获得国家生态省、市、县的命名也只是生态建设的阶段性目标。如何有效执行生态规划、持续开展生态省、市、县建设与建立长效管理机制，应是需继续探索、研究和实践的主题。

　　生态规划实效性内涵及其评价指标

　　■阅读提示

　　过程型指标旨在全面综合反映规划决策和实施主体是否对规划进行合理的控制和引导，以及主体实施生态规划的决策和开展生态建设的努力程度；结果型指标则重点评价规划实施后对当地社会、经济、环境产生的效果。

　　实效性通常被定义为“完成策划的活动并达到策划结果的程度”。实效性是对“结果”和“过程”两个方面的综合描述。生态建设是一个过程，生态规划的实效性应能反映生态建设过程中的努力程度，即不仅要看生态建设成就，还应关注地方政府在环境保护和生态建设方面的努力程度；另一方面，如果整个规划实施过程以及对其所控制和引导的行为被证明是合理的，那么即使规划实施结果和规划目标不一致，规划实施的效果或实效性也未必不好，即规划目标和规划实施结果一致性并不是评判的最终和惟一标准。

　　因此，需要设计“过程与结果并重”的生态规划实效性评价指标体系。过程型指标旨在全面综合反映规划决策和实施主体是否对规划进行合理的控制和引导，以及主体实施生态规划的决策和开展生态建设的努力程度；结果型指标则重点评价规划实施后对当地社会、经济、环境产生的效果。

　　生态规划的过程型指标

　　生态规划过程包含两个阶段，即规划编制阶段和规划实施阶段。

　　一、规划编制阶段过程：(1)规划的法律效力。由于我国环境规划立法缺失，生态规划通常是非法定规划，如果能由地方人民代表大会或其常委会审批后由地方政府执行，则赋予生态规划以法律效力，这是规划实施的前提条件。(2)规划编制的动机。地方政府如果不是基于地方发展需要编制与实施生态规划，开展生态建设，而仅仅是因为上级行政指令或是追赶生态创建的潮流，则生态规划行为本身就不一定能符合城市及其所在区域的实际情况和发展客观要求，也就无实效性可言。(3)规划功能定位。相对于其他各专项规划，生态规划应具有统领、协调和指导的功能，类似于城市总体规划在城市规划体系、国民经济与社会发展规划在社会经济规划体系、土地利用总体规划在土地利用规划体系中的作用。因此，生态规划应与城市总体规划、国民经济社会发展规划、土地利用总体规划在一个层面上。而事实上，生态规划的地位不仅远远低于后3个规划，而且甚至被作为城市总体规划的专业规划，混淆或等同于城市生态(绿地系统)规划。(4)规划信息时效性。规划基础数据尽量采用与现状最为接近的数据，并且对国家和地方政策、未来社会经济尤其是科技发展形势具有一定预见性，以确保规划的时效性。(5)公众意见采纳度。公众参与不仅能确保规划编制的合法性，而且能为规划顺利实施奠定群众基础。

　　二、规划实施阶段过程：生态规划实施以政府为主导，涉及多元主体和不同利益相关者，如公民、企业和社会团体等，生态规划与建设需要结合不同利益群体的关注点。因此，需要通过各相关者行为特征的评价，间接反映规划实施是否得到合理最佳控制。(1)政府行为。地方政府首先通过其行政和管理职能引导和推动生态规划的实施，投入资金、是否出台辅助政策等，能够反映地方政府对规划的重视和促进程度；其次，地方政府是规划的实施主体，规划任务是否有效分解到各行政部门并被贯彻落实是评价地方政府实施状况的指标；最后，地方政府行为是规划的作用对象，受到生态规划的约束和影响，比如绿色行政相关指标、政府绿色采购率和办公节能率。(2)公众行为。公众是否具有生态和环境保护意识，以及积极参与规划实施，反映了公众主体行为的有效性。(3)企业行为。企业是生态规划的管制和引导对象。企业是否遵循生态规划的要求对生产和管理行为进行约束或提升，是规划实效性的重要体现。企业环境违规率、企业环保资本支出比例可从反正两个角度来反映。

　　生态规划的结果型指标

　　规划目标一致性评价并不能全面衡量规划实施结果，规划目标实现仅是结果的一种表现方式。规划实施结果是指规划作用力的直接或间接产物，它可以是正面的，也可以是负面的，可以是以物质存在，也可以是需要被感知的意识形态，只要其产生与规划实施有密切因果关系，就可以说它是规划实施的结果。因此，除了结果与目标一致性评价，还应考虑到规划实施对区域社会、经济、环境产生的效益或影响，以及公众的主观心理效应。

　　一、规划目标和指标实现程度及完成情况。将规划实施结果与规划目标及其指标进行一致性对比，考核经济、环境、社会指标的完成效果，重点项目的落实情况以及规划资金是否到位等，“规划实施结果是否合理”是生态建设行政主管部门开展实效性评价时最关注的问题。需要说明的是，一致性评价的前提是规划必须科学，规划目标是合理、可达到的，否则即使规划高效实施，也不可能实现规划目标。

　　二、规划效益。生态规划的实施应对地区经济、社会和环境发展产生正面的作用。生态规划实施产生的效益为地方政府和相关职能部门所关注。

　　目前，对规划综合效益的研究方法较多，常用的是将环境和社会效益转化为经济效益，通过费用－成本法进行定量评价，或是基于模糊数学和层次分析法建立综合评价模型，对规划实施结果进行半定量评价。

　　三、公众的主观感受。公众对生态建设认可才是生态规划价值的根本所在和最终体现，公众对生态规划的认知度最终反映生态规划的实效性。评价指标包括公众对规划知晓率和公众对规划实施的满意度等，可以通过问卷调查、公众访谈、听证会等方式获得相关信息。

　　太仓生态市建设问题及生态规划优化对策

　　■阅读提示

　　生态规划应作为实施可持续发展战略、落实科学发展观的载体与工具，对目前的各项规划提供引导性、控制性的指导与借鉴。必须看到，由于缺少法律基础与制度体系，生态规划的目标、项目与工程、对策与措施、所需资源与资金等需要通过目前规划体系来实现。

　　江苏省太仓市于2003年提出创建国家生态市，2004年编制完成了《太仓市生态市建设规划》。一方面，2008年3月国家环境保护行政主管部门调整了生态考核指标；另方面，国家“十一五”期间强化了节能减排的约束性指标。太仓市于2007年底通过了国家生态市考核，并在2008年8月被命名为国家生态市(县级)。因此，太仓市应结合国家考核新要求，及时、科学、客观地对生态规划实效性进行评价，为建立长效生态管理机制提供科学依据。

　　太仓市生态规划实施的问题分析

　　一、规划时效性有待提高。2004年编制的太仓生态市规划在体现国家政策要求和吸纳先进环境技术方面，已经逐渐丧失了生态市规划的前瞻性和时效性，需要随着国家政策、科技、社会价值观的变化和发展，不断更新完善。

　　二、规划操作性有待加强。编制规划最终的目的是执行，因此，规划文本必须眉目清晰，根据操作部门的特点分模块组合，规划实施方案和责任分配要尽可能明确、具体、有针对性，便于规划执行者可以清楚地查找，理解需要承担实施的相关任务。

　　三、规划定位有待合理化。生态规划作为指导生态城市发展的综合规划，仍然没有一个合适的法律定位，缺少法律保障，得不到强有力的实施。要加强生态规划的执行效力：一方面，国家层面要开展环境或生态规划立法，明确生态规划在现行规划中的定位；另一方面，要通过生态市规划与现行规划的融合，将城市总体规划、土地利用等专项规划作为生态城市规划实施的载体。

　　四、规划编制与实施有待进一步民主化。公众参与不仅能确保规划编制的科学性，而且为规划能够顺利执行奠定了群众基础。能反映民意的规划在实施过程中容易得到公众的支持，提高规划实施有效性。

　　太仓市生态规划的优化对策

　　一、生态规划与现行规划体系的关系梳理。生态规划应作为实施可持续发展战略、落实科学发展观的载体与工具，对目前的各项规划提供引导性、控制性的指导与借鉴。必须看到，由于缺少法律基础与制度体系，生态规划的目标、项目与工程、对策与措施、所需资源与资金等需要通过目前规划体系来实现。

　　二、生态规划的功能重塑。生态规划具有双重属性：一方面，生态规划是指导一个地区或城市发展的高层次战略性、前导性和协调性的宏观概念规划，是直接指导某个城市创建生态市的实体规划；另一方面，它是连接宏观可持续发展战略与具体可操作的专项规划之间的桥梁，对于国民经济和社会发展系列规划、城市总体规划以及专项规划具有宏观指导和互为补充的作用，同时对于一些特殊的规划具有刚性和底线的约束。

　　三、生态规划的内容重构。基于上述功能定位，研究认为生态规划应该包括时间、空间和实体规划3部分内容。

　　太仓市生态市建设规划的修编建议

　　■阅读提示

　　太仓市要突出“转变经济发展方式、大力发展循环经济”的规划内容；强调环境保护基础设施城乡一体化，加强农村生态环境整治；突出生态文明建设，倡导绿色消费和适度消费；探索并建立太仓生态市长效管理机制。

　　突出“转变经济发展方式、大力发展循环经济”的规划内容。

　　加快发展园区循环经济，鼓励和引导企业向开发园区集中，积极开展绿色招商，推进传统产业改造升级，促进企业生态化转型；发展节约型服务业，鼓励和支持服务性企业以能源合同管理等模式推进资源节约综合利用；严把项目产业政策、市场准入标准、审批核准或备案程序、环评、土地、节能、信贷、安全和城市规划等关口，严格控制高耗能、高污染项目，提高节能环保市场准入门槛；优先发展资源节约型、质量效益型、科技先导型产业，以技术升级和技术创新提高企业经济效益、环境效益和社会效益，优化资源配置，发展规模经济。

　　强调环境保护基础设施城乡一体化，加强农村生态环境整治

　　包括统筹城乡“供水网”、“污水处理网”、“垃圾处理网”、“集中供热网”、“生态绿网”建设。按照实施城乡供水一体化建设目标，实现长江引水工程以及“镇镇通”、“村村通”工程，全面禁采地下水，实现市域环网供水；建成市区、港区和乡镇生活污水处理厂及其配套主管网，并逐步延伸至广大农村地区；建成市、镇、村三级“垃圾处理网”，实现对全市生活垃圾“组保洁、村收集、镇运转、市处理”无害化处置；市域全面禁“煤”、控“煤”，扩大集中供热面积，同时辅以大力推广使用清洁能源，削减大气污染物排放总量；按照绿网、路网、水网“三网合一”原则，大力实施城乡植树造林，恢复生态；大力开展无公害农产品、绿色食品、有机食品生产基地建设，有效控制肥料施用总量，提高肥料利用率，减少流失，全面控制面源污染，合理控制畜禽业发展规模，减少畜禽养殖带来的污染；积极开展农村“六清六建”整治，全面启动农村新型社区建设，实施危桥改造和城乡河道疏浚，所有镇全部建成集镇烟尘控制区和噪声达标区，呈现出“天蓝、水清、地净”的良好生态景观。

　　突出生态文明建设，倡导绿色消费和适度消费

　　继续深化全市绿色学校、绿色社区、绿色饭店、环境友好型企业的创建工作，并进一步从点到面，全面推进生态文明和循环经济建设；广泛深入持久开展全民生态环境意识教育，切实加大宣传教育力度，积极宣传环境保护方针，普及生态环境知识并将生态环境知识宣传纳入重大主题宣传活动；引导绿色消费和全社会节能减排，以政府投入为引导，采用减(免)税、消费者直接补贴等激励手段，推进节能减排型产品的生产和消费，激励全社会参与节能减排。加大绿色产品政府采购力度，提出政府绿色采购、节能建筑、节能减排等指标要求和奖惩政策；建设资源节约型社会，严格控制土地的开发利用强度，以单位土地的投入和产出来衡量发展质量的优劣，有效避免盲目“圈地”行为，在城市化进程和乡镇撤并过程中，鼓励农民向城镇和小区聚居、企业向各专业区聚集、公共服务实现最大范围内资源共享，同时，加大宣传力度，使每个市民都增强资源意识和节约意识，从身边的事做起，为建设节约型社会做贡献。

　　探索并建立太仓生态市长效管理机制

　　太仓市作为已获命名的生态市，可以率先开展生态规划实效性评价和生态规划修编，将实效性评价的结果反馈给规划编制环节，可以促进生态城市规划的深化。同时开展对生态管理模式和长效管理机制的探索，建立生态规划与现行规划体系相融合的规划管理模式和长效生态管理制度，最终形成规划—实施—跟踪评价和监测—长期维护与管理的理想规划运作体系，为全国生态建设、规划与管理提供示范。

　　作者：包存宽，同济大学环境科学与工程学院；解靖，江苏省太仓市环境保护局副局长；何佳，同济大学环境科学与工程学院博士研究生